Den 2-3 juni hålls den internationella konferensen Stockholm +50, som är en uppföljning av FN:s första miljökonferens i Stockholm 1972. Utgångspunkt är FN:s globala hållbarhetsmål Agenda 2030.
I anslutning till Stockholm +50 ordnas en skuggkonferens, ”Folkets forum för miljö och global rättvisa” den 31 maj-1 juni i ABF-huset. Där arrangerar en rad folkrörelser och organisationer ett omfattade program med föreläsningar, debatter och seminarier. Den 1 juni kl 18-20 hålls en manifestation på Sergels torg.
Bibliotek i Samhälle, BiS, medverkar i Folkets forum med ett seminarium den 31 maj kl 17-18.30 i Erlandersalen i ABF-huset, Sveavägen 41. Temat är Biblioteket – en ljuspunkt? Syftet är lyfta fram hur biblioteket kan bidra till hållbar utveckling och vara en ljuspunkt i den globala diskussionen. Medarrangörer är Världsbiblioteket och den norsk/finska bloggen BiblioteketTarSaka.com.
Seminariet består av två delar, först en Zoom-session i Erlandersalen med tre framstående internationella biblioteksprofiler: Emily Drabinski, som nyligen valdes till nästa års ordförande för ALA, en av världens största biblioteksföreningar, Kathleen de la Peña McCook, professor vid bibliotekshögskolan vid University of South Florida och sydafrikanska Anriette Esterhuysen, en internationell internetaktivist. Språket är i denna delen engelska.
Den andra delen, som därefter hålls fysiskt i samma sal och även den streamas, inleds av biträdande riksbibliotekarien Lars Ilshammar, med rubriken ”Vad är ett bibliotek – och vad borde det vara i en digital tid?” Övriga medverkande är Elisabet Rundqvist, bibliotekarie och handläggare på KB, ”Att för en stund få vara människa”, och Nick Jones, chef för konst och bibliotek i Huddinge kommun, ”Folkbiblioteken gör oss verkliga för varandra”.
Maria Bergstrand, Världsbiblioteket, och Mikael Böök, BiblioteketTarSaka.com inleder. Sammanfattning av Anders Ericson, BiblioteketTarSaka.com och Lena Lundgren, BiS.
Orden som gör oss till människor – vittnesmålen och berättelserna från Andrummet Sedan den tillfälliga begränsningen i utlänningslagen trädde i kraft har situationen för många flyktingar som befinner sig i Sverige blivit mycket svår. Elisabet Rundqvist beskriver bibliotekens roll och förmedlar ett urval av de berättelser som vuxit fram om eller av flyktingarna.
Tillsynsmyndighet behövs! Den nya SD-ledda kommunledningens hantering av förslaget till biblioteksplan i Sölvesborg väckte mycket diskussion 2018–2019, men vilka ändringar gjordes egentligen i planen? Lena Lundgren har granskat den nya planen, jämfört med det ursprungliga förslaget och funnit flera formuleringar som strider mot bibliotekslagen.
”Detta kommer givetvis bli svårt att hantera. Tillämpningen kommer bli svår” Det föreslagna tillträdesförbudet till folkbibliotek väcker många frågor, inte minst juridiska. Nick Jones samtalar med Johan Hirschfeldt om tillträdesförbudet till bibliotek.
Queerlit uppmuntrar till kollektivt detektivarbete Att söka litteratur med hbtqi-tematik har länge varit förenat med svårigheter. Det försöker projektet Queerlit ändra på. Men de behöver hjälp för att gå i mål. Queerlits Sebastian Lönnlöv berättar mer för bis.
Aktuell litteratur Recensioner av Klara och Lottas skolbibliotek: Idéer och förslag från Flödet av Klara Önnerfält och Lotta Davidson-Bask samt Biografer och bibliotek i förening: Tankar och idéer kring mötesplatser, upplevelser och makt av Lars Gillegård.
Dessutom – fler texter, krönikor och nyheter!
Prenumerera
Få nästa nummer av bis i brevlådan! En prenumeration kostar från 175 kronor för fyra nummer och du kan betala enkelt med Swish.
Frågan om att införa tillträdesförbud till bibliotek är komplicerad av många olika anledningar. Nick Jones har dykt ner i juridiken. Han lyfter frågan om proportionalitet som central och menar, att det finns många delar i frågan där det ännu inte finns några svar. Det är därför hög tid att starta en fördjupad diskussion inom biblioteksprofessionen.
Text: Nick Jones
Frågan om att kunna utfärda tillträdesförbud till bibliotek har diskuterats i perioder under hela mitt yrkesliv, men nu är den mer aktuell än någonsin. Den 27 december 2021 kallade justitieminister Morgan Johansson till pressträff för att berätta att regeringen lägger fram en proposition till riksdagen i februari 2022, så att ny lagstiftning som möjliggör tillträdesförbud till bibliotek ska kunna träda i kraft från den 1 juli 2022. Jag har därför ägnat tid till inläsning och tänkande, och pratat med juristen och före detta presidenten i Svea hovrätt Johan Hirschfeldt för vägledning. Hirschfeldt bidrog både tålmodigt och generöst. Men det är jag som bär ansvaret för resonemangen, textens upplägg och dess eventuella fel och brister.1
Promemorian Ds 2019:1
Frågan om det ska kunna utdömas tillträdesförbud till gemensamma allmänna platser har utretts i olika former och utifrån lite olika perspektiv vid flera tillfällen – se exempelvis Ds 2002:25 och Ds 2004:40. Utifrån invändningar som då framkommit i remissbehandlingarna och eftersom förslagen som lagts fram inte fått tillräckligt stöd, så har det inte blivit någon lagstiftning om tillträdesförbud.
Snarare än att gå tillbaka och återge alla tidigare överväganden och förslag hoppar jag fram till promemorian Straffrättsliga åtgärder mot tillgreppsbrott och vissa andra brott (Ds 2019:1), och tar min början i den. Morgan Johansson visade upp denna utredning och refererade till den vid pressträffen, men utan att egentligen beskriva vad den kom fram till. I Ds 2019:1 utreds förutsättningar för reglering om tillträdesförbud till butiker, simhallar och bibliotek. I uppdraget pekas simhallar och butiker ut och därefter är det utredaren som för in biblioteken i utredningen. I korthet konstaterar utredaren, att det inte föreligger tillräckligt starka skäl för att införa reglering som ger möjlighet att stänga ute personer från butiker, simhallar och/eller bibliotek. Men även om det ställningstagandet är tydligt så lämnar utredaren, helt i enlighet med uppdraget, förslag på hur en lag om tillträdesförbud till butiker skulle kunna se ut. Detta kan låta motsägelsefullt, men är enligt Hirschfeldt inte helt ovanligt.
Förslaget som ändå presenteras
Morgan Johansson sa vid pressträffen, att det är utredarens lagförslag som regeringen utgår från i sin lagrådsremiss. I nedkortad form ser det förslag som överlämnats till Lagrådet för yttrande ut så här: Tillträdesförbud får inte avse den som är under femton år. En person kan få tillträdesförbud, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att hen kommer att begå brott eller allvarligt trakassera någon som befinner sig på platsen. En person kan få tillträdesförbud till ett bibliotek, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att hen där kommer att väsentligt störa verksamheten eller orsaka betydande skada på bibliotekets egendom.
Vid bedömningen av om det finns en sådan risk, ska det särskilt beaktas om personen tidigare har begått brott på eller i anslutning till platsen. Brott som personen har begått före femton års ålder får inte beaktas. Allmän åklagare prövar frågor om tillträdesförbud. En fråga om tillträdesförbud tas upp på skriftlig ansökan av den som äger eller förestår en rörelse på platsen som förbudet avses skydda. En fråga om tillträdesförbud kan också tas upp på anmälan av Polismyndigheten. En sådan anmälan får bara tas upp om den som förbudet avses skydda samtycker till det. Tillträdesförbud ska gälla för en viss tid, högst ett år, och får därefter förlängas med högst ett år i taget.
Proportionalitet
Även om Ds 2019:1 ibland är lite knepig läsning, tycker jag att den erbjuder intressanta och välövervägda resonemang. Det blir dessutom väldigt tydligt, att utredaren har försökt sätta sig in i bibliotekens utmaningar på ett sätt som jag uppskattar och som är förhållandevis ovanligt, då någon utanför biblioteksprofession och biblioteksexpertis pratar bibliotek. Jag testar tanken om att det är en bra utredning på Hirschfeldt och får medhåll, ”den håller god kvalité”. Listan på överväganden och skäl till att utredaren landar i sitt ställningstagande kan göras lång, men jag vill uppehålla mig vid frågan om proportionalitet, då jag förstår det som ett avgörande resonemang i sammanhanget. Det är en viktig fråga inom juridiken och frågan om proportionalitet har hjälpt mig förstå de värden som ställs mot varandra i frågan om tillträdesförbud på bibliotek.
Proportionalitetsprincipen är en juridisk princip som ska innebära en avvägning mellan åtgärd och ändamål. Kravet om proportionalitet ska kunna ställas på all lagstiftning och ska föras in i bedömningen i rättstillämpningen då när ärenden behandlas. Detta regleras i regeringsformen och numera även i förvaltningslagen, men Hirschfeldt berättar att vi historiskt inte pratat så mycket om denna princip i Sverige, men att diskussionen blev mer framträdande i och med EU-anslutningen. Åtgärder för minskad smittspridning under coronapandemin har även de lyft behovet av att bedöma proportionalitetsfrågorna. Det gäller covid-19-lagen och även rekommendationer och allmänna råd. Hirschfeldt berättar att nödvändigt och ändamålsenligt här ska innebära ”minsta möjliga intrång”.
Proportionalitetsdiskussionen blir särskilt angelägen då en reglering om tillträdesförbud på bibliotek ju faktiskt skulle innebära inskränkningar på särskilt skyddsvärda intressen, som dem som återges i 2 kap. i regeringsformen, se exempelvis rörelsefriheten och informationsfriheten. När det gäller biblioteken skulle även den enskildes rätt till bibliotek, såsom det formuleras i bibliotekslagen inskränkas. ”Det är en stark kedja, en nära koppling, mellan regeringsformen och bibliotekslagen”, säger Hirschfeldt. För att illustrera detta tipsar han om SOU 1972:15, Ny regeringsform, ny riksdagsordning. På sidan 156 läser jag under rubriken Rätten till information, ”även i övrigt måste det finnas möjligheter för allmänheten att genom lån på bibliotek, genom inköp eller på annat sätt bereda sig tillgång till information”.
Även om särskilt skyddsvärda intressen inte kan ses som något absolut hinder mot en reglering om tillträdesförbud krävs dock väldigt starka skäl för att göra inskränkningar. Lagstiftning som möjliggör tillträdesförbud på bibliotek bör alltså ses som ett undantag och ska då avse skyddsintressen som är särskilt värdefulla. En annan ofrånkomlig del av avvägningen är dessutom att den enes rätt och tillgång till information, under goda och trygga former, i vissa lägen kan ställas mot den andres rätt till exempelvis rörelsefrihet. Sammantaget är detta helt klart en ”stor och känslig fråga, med svåra avvägningar som ska göras”, som Hirschfeldt säger.
Mer om proportionalitet
En något självklar men ändå viktig reflektion är, att utredaren får svårt att bedöma proportionaliteten då bilden av hur de brott och störningar som äger rum på bibliotek, och som i grunden skadar bibliotekens förutsättningar att utföra sitt uppdrag, faktiskt förblir oklar. Detta konstaterande i utredningen föranledde regeringen att lämna i uppdrag till Brottsförebyggande rådet (Brå) att genomföra en kartläggning, vars syfte var att utgöra ett underlag för regeringens överväganden i reglering om ett tillträdesförbud (Rapport 2020:10).2 I vilken utsträckning ett eventuellt tillträdesförbud skulle komma att aktualiseras i praktiken kunde inte heller besvaras med utgångspunkt i Brå-kartläggningen. I rapporten konstateras, att det förelåg fortsatt ovisshet kring huruvida verksamheterna faktiskt skulle ansöka om tillträdesförbud, men också om de i praktiken hade förutsättningar att uppfylla de krav som ställs för att förbud skulle kunna aktualiseras. Kartläggningen konstaterar vidare, att för de flesta simhallar och bibliotek handlar det om förhållandevis få händelser per år och att de flesta är av en lindrigare karaktär. För många verksamheter kommer ett tillträdesförbud därför troligen inte att vara aktuellt. Det finns dock en mindre andel verksamheter som utsätts upprepade gånger, vilket påverkar både personalens arbetsmiljö och besökarnas trivsel.
En annan bedömning som behöver göras i relation till proportionalitet är ifall tillträdesförbud är en effektiv och ändamålsenlig åtgärd. Tanken med tillträdesförbudet är ju att det ska minska antalet brott som begås och minska betydande störningar i verksamheten. Det är oklart om tillträdesförbud verkligen är en effektiv åtgärd för detta. Men även här har utredaren i Ds 2019:1 försökt lyssna in och förstå bibliotekens utmaningar på ett bra sätt, tycker jag, och konstaterar att utmaningarna till stor del handlar om grupper som förfördelas utifrån olika ojämlikhetsdimensioner. Det är också oklart ifall tillträdesförbud är en effektiv åtgärd att rikta mot individer som tillhör dessa grupper.
Ytterligare ett perspektiv i relation till proportionalitet är resurser. Alltså hur stora kostnaderna blir för samhället för införandet av en reglering i relation till vad samhället vinner. Och då inte bara resurser som avkrävs biblioteken som måste avsätta personella resurser, anlita kompetenser, skapa rutiner, rättssäkra processer och administrera anmälningar, men även för exempelvis åklagarmyndighet och domstolar. Även på denna punkt tänker jag att bilden förblir väldigt oklar.
Ett glapp?
Utredaren i Ds 2019:1 menar att det inte är meningsfullt att göra skillnad på de olika bibliotekstyperna vid införandet av reglering om tillträdesförbud. Men jag tänker, att det ändå är i huvudsak folkbiblioteken vi pratar om och att utmaningarna som folkbibliotek står inför till stor del handlar om ojämlikhet och en bristfällig social infrastruktur. Folkbiblioteken står alltför ensamma i relation till många stora samhällsutmaningar.
”Det är alldeles riktigt att sätta in frågan också i större sammanhang, det handlar om viktiga planerings- och socialpolitiska frågor”, säger Hirschfeldt.
”Ja, men nu kan vi som samhälle och politikerna, med ett införande av tillträdesförbud, säga att vi har gjort något. Att vi har agerat och varit handlingskraftiga”, säger jag.
Jag tror det kan ligga en risk i att ännu mer ansvar nu läggs på folkbiblioteket att ensamt hantera olika målgruppers behov och önskemål, snarare än att se till resurstilldelning, förutsättningar och det större sammanhanget, nu då vi får denna hårdföra åtgärd till vårt förfogande. Hirschfeldt konstaterar, att det kommer finnas ett glapp mellan vad som faktiskt står i lagtexten och den framställan som används i en politisk retorik. Det blev väldigt tydligt vid den tidigare nämnda pressträffen, där vår justitieminister varken valde att nämna vilka värden som vägts mot varandra då Ds 2019:1 landat i sitt ställningstagande mot tillträdesförbudet, eller att gå in närmare på själva lagtexten. Han valde att inte heller nämna, att en majoritet av de tunga remissinstanserna gav utredningen medhåll, även om remissynpunkterna både för och emot ställningstagandet återgavs i lagrådsremissen. I stället ägnade sig justitieministern åt just politisk retorik. Men, som Morgan Johansson konstaterade, finns det en bred politisk uppslutning kring frågan och det finns inte någon anledning att tro annat än att denna lag kommer att träda i kraft till sommaren 2022.
Vad professionen säger
Ds 2019:1 behandlade tillträdesförbud till simhallar, bibliotek och butiker. Även om en övervägande majoritet av remissinstanserna var kritiska till tillträdesförbud även till butiker och gav utredningen sitt medhåll, så infördes det en lag (Lag 2021:34), som möjliggjorde tillträdesförbud till butik den 1 mars 2021. Politiken körde alltså över remissinstanserna. ”Det är mindre komplicerat”, ”lättare att få igenom och därför väntade man med simhallar och bibliotek”, säger Hirschfeldt. Problematiken är tydligare då det snattas och avvägningarna som ska göras är mindre grannlaga. Och dessutom har det funnits en långvarig och stark lobby från Svensk handel och butiksägare runt om i landet.
Det är viktigt vad professionerna säger. Det är ingen tillfällighet att det stod ”6 av 10 biblioteksanställda stödjer tillträdesförbud” i Morgan Johanssons korta PP-presentation vid pressträffen. Och att det refereras till DIKs rapport Bibliotek i kristid3 närhelst frågan diskuteras. I en rapport med förhållandevis låg svarsfrekvens tillfrågas biblioteksmedarbetare, om de tycker att besökare som återkommande stör ordningen ska kunna portas från bibliotek, och då svarar 64 procent ja, 25 procent vet ej och övriga svarar nej. Respondenter som arbetar på universitets- och högskolebibliotek är mer positiva till möjligheten att porta besökare vid behov, än vad de som arbetar vid folkbibliotek är. Utredaren i Ds 2019:1 är åklagare (My Hedström), en nyckelaktör i att säkerställa att regleringen är tillämplig, och har landat i en bedömning. Har biblioteksprofessionen, en annan nyckelaktör, landat i någon bedömning? Vet vi verkligen vad vi tycker och vad detta kommer innebära för oss?
Arbetsmiljö och hur ska det gå till?
I regeringens proposition 2020/21:52, som föregick Lag 2021:34 som möjliggjorde tillträdesförbud till butik kunde man läsa följande resonemang om tänkta och önskade konsekvenser av lagstiftningen:
målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Regeringen arbetar efter sex delmål för att uppnå detta. Det andra delmålet avser ekonomisk jämställdhet och inkluderar att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och förutsättningar när det gäller tillgången till arbete, att de ska ha samma arbetsvillkor och samma utvecklingsmöjligheter i arbetet. Det finns ingen officiell kriminalstatistik, eller annat underlag, som visar på skillnader i utsatthet för kvinnor och män i butik. Däremot är enligt statistikmyndigheten SCB majoriteten av anställda butikssäljare kvinnor (63 procent).
Av detta följer att lagstiftningen, som kan leda till viss minskad utsatthet för de butiker där brottslighet utgör ett problem och till en förbättrad arbetsmiljö, bidrar till att uppnå det jämställdhetspolitiska målet. Avvägningarna är många, men också ofta uppriktigt välmenande – att förbättra biblioteksmedarbetarnas arbetsmiljö är något som definitivt anses som en viktig fråga, och dessutom är jämställdhetsperspektivet viktigt inom en medarbetargrupp där en betydande majoritet utgörs av kvinnor. Därför är det också viktigt med en livfull och slagkraftig diskussion om alla de faktorer som påverkar vardagen på landets folkbibliotek.
”Efter nya lagen: Få portas från butiker”, lyder rubriken i Dagens Nyheter den 30 september 2021. En representant från Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum menar i artikeln, att det är för tidigt att uttala sig om den låga andelen som faktiskt får tillträdesförbud och den effekt som det har. Eftersom lagen är så pass ny, kan det vara svårt i den praktiska tillämpningen. Samtidigt uttrycker Svensk handel och butikerna sin frustration över att Åklagarmyndigheten är för restriktiv i sina bedömningar.
”Det finns oenighet i bedömningarna, så blir det ofta”, säger Hirschfeldt till mig i telefon. ”Det behöver gå något eller några år innan det stadgar sig”, säger han vidare. Då jag tittar på en mall som Svensk handel har tagit fram för hur en ansökan om tillträdesförbud i butik ska göras, så ser jag att det är mycket som ska anges: personnummer på den som ska omfattas av förbudet, anledning till tillträdesförbudet utifrån den aktuella händelsen och en historik. Men det ska också beskrivas hur tillträdesförbudet baseras på framtida risk för att personen ska angripa butiken eller dess personal och varför det finns risk för fortsatt utsatthet. Samma krav kommer att ställas på biblioteken. Det är förståeligt att det kommer att ta sin tid innan det blir tydligt hur bevisningen ska säkras. Det är ingen enkel sak.
För att bevisning ska säkras och processen rättssäkras så måste mycket klargöras. Hur ska biblioteken avkräva legitimation från den som anmälan ska göras mot, hur ska den nödvändiga dokumentationen se ut? Får verksamheten exempelvis föra register i denna fråga? Får verksamheten leta runt i verksamhetssystem med personuppgifter insamlade för helt annat ändamål för att försöka identifiera individen som ska omfattas av förbud? Hur ska verksamheten kunna kontrollera att en individ med tillträdesförbud inte tar sig in i verksamhetslokalerna? Vem ska hålla kvar individen som anmälan ska göras mot?
”Detta kommer givetvis bli svårt att hantera. Tillämpningen kommer bli svår.” ”Det kommer bli en viktig uppgift för professionen att sätta sig in i och hantera detta. Särskilt för alla verksamhetschefer. Vad ska detta egentligen att innebära för medarbetarna?” frågar Hirschfeldt.
Och jag håller med honom, här är det hög tid att få igång en diskussion.
Fotnoter
Hirschfeldt har läst igenom texten i sin helhet innan publicering, med särskilt fokus på de avsnitt där han själv tillskrivs kommentarer eller synpunkter.
Simhallar och bibliotek – en kartläggning av brott och ordningsstörningar. Brå Rapport 2020:10.
Bibliotek i kristid – rapport om hur biblioteken och de anställda har påverkats av coronapandemin. DIK 2021.
BiS salong i samband med årsmötet i Lund den 28 mars kl 13 har rubriken Vad är nästa steg för biblioteken och biblioteksaktivismen? Den aktuella diskussionen om tjänstepersonsaktivism är en följd bland annat av de omfattande förändringar i styrningen av offentlig sektor som införandet av New Public Management (NPM) har medfört. Nick Johnson Jones, konst- och bibliotekschef i Huddinge kommun, förklarar här, som en introduktion till BiS salong, bakgrunden till NPM, vad NPM innebär och konsekvenser av NPM.
Text: Nick Johnson Jones
Kan kulturens frihet och autonomi hotas av de offentligfinansierade institutionerna själva – av aktivistiska tjänstepersoner vid dessa institutioner? Det är frågan som Johan Sundeen och Roger Blomgrens ställer i texten ”Kulturlivets tillrättaläggare”. De tycks själva svara JA på denna fråga och ser att tjänstepersoner använder sin makt för att frambära egna, konsensusorienterade och politiskt korrekta värderingar. De beskriver det som att ”tjänstemannaaktivismen brett ut sig inom stora delar av samhällslivet”.
Nick Johnson Jones. Foto: Tobias Willstedt
Jag håller med artikelförfattarna om att tjänstepersonen har stor makt och med makt följer stort ansvar, men skulle vilja sätta in deras debattinlägg i ett större sammanhang, som handlar om omfattande förändringar av offentlig sektors villkor och som jag tror är relevanta i sammanhanget. Det jag vill berätta, handlar om New Public Management (NPM) och några av dess mer problematiska och motsägelsefulla konsekvenser. Jag tror nämligen att NPM är en följd av misstro, förstärker misstro och när en misstro mot att tjänstepersonen agerar utifrån ett uppdrag för allmänhetens bästa. I första delen ger jag en bakgrund till varför NPM och dess reformer kunde få sånt genomslag, i andra delen beskriver jag kortfattat vad NPM är och del tre handlar om NPM-reformernas konsekvenser.
Del 1 Bakgrunden till NPM:s införande
Läser du dig tillbaka i tiden kan du se en kritik mot offentlig sektor växa sig allt starkare på 1970- och 80-talen i Sverige, även om du kan hitta spår av liknande kritik ännu tidigare. Kritiken kom främst från höger, inte minst från SAF (idag Svenskt näringsliv), högerpolitiker och ekonomer. Det pekades på höga skatter, att sektorn fortsatte växa sig allt större, bristande effektivitet och att politikens område utsträckts för långt. Begreppet ”ofantliga sektorn” och ”tärande sektorn” var ofta förekommande.
Men kritiken kom även från delar av en vänsterrörelse. Då handlade det mer om att ojämlikheten bestod, att den offentliga sektorn sågs som en del av den borgerliga staten och att den, med repressiva och moraliserande inslag, till och med bidrog till att upprätthålla ett klassamhälle. Det vittnades även mer generellt om små möjligheter att påverka offentliga verksamheter, både för personal och allmänhet, bristande öppenhet och insyn och inte sällan ett fyrkantigt bemötande. Vad låg egentligen till grund för beslut? Hur såg ansvarsutkrävningen och uppföljningen ut? I all den kritik jag läser finns det inslag av professionskritik, där yrkeskårerna som befolkade offentlig sektor beskrevs som svårstyrda och ineffektiva.
Bland inflytelserika ekonomer, inspirerade av den nationalekonomiska Public choice-skolan, fördes från mitten/slutet på 1970-talet närmast ett fullskaligt krig mot de offentliga verksamheterna. Och på något konstigt sätt lyckades de framställas som ideologiskt och politiskt oberoende – det var oomtvistade fakta och slutsatser de förde fram. Värt att notera är att det var under socialdemokratiska regeringar på 1980-talet, som de första stegen och besluten togs om att införa bärande delar av NPM i de statliga förvaltningarna, men även i kommunala verksamheter, med viss fördröjning. Även om det då inte kallades för NPM, så var agendan tydlig. Detta skifte i styrningsmodell för offentliga verksamheter har beskrivits som en förändring av Sveriges statsskick.
Statsvetaren Patrik Hall beskriver i sin bok Managementbyråkrati en utveckling där finansminister Kjell-Olof Feldt och ett antal yngre ekonomer var oerhört drivande i införandet av bärande delar av NPM. Det uttryckliga syftet var att tänka nytt på en rad politiska områden, däribland styrningen av den offentliga förvaltningen. Ett av de viktigaste inslagen var att införa effektiviseringstänkande med förebilder från det privata näringslivet och åstadkomma en förskjutning av ledarskap och organisation till mer företagsliknande former.
”Förändringarna som genomfördes skulle kunna beskrivas som en sorts revolution genomdriven av aktivister med övertro på marknadens förträfflighet och stor misstro mot offentlig sektor. Det ligger givetvis en motsägelse i att NPM med dess betoning på granskning, ansvarsutkrävning, uppföljning och ”neutralitet”, genomfördes i stort utan genomarbetade underlag, konsekvens- och riskanalyser, evidens och utan plan för uppföljning.”
I regeringens kompletteringsproposition 1987/88:150 togs ett avgörande beslut då finansministern fastslog att från och med nu är det mål- och resultatstyrning som ska gälla i den statliga förvaltningen och helst också inom kommuner och landsting. Kommunallagen kom sedan att anpassas till de nya styrformerna i början på nittiotalet. Reformerna infördes i stort sett utan någon som helst allmän debatt och utan egentliga konsekvensanalyser. Det finns alltså god anledning att undra om politikerna i riksdagen verkligen förstod vad det var de beslutade om.
”Mot bakgrund av de omfattande konsekvenserna NPM fått i svensk förvaltning så är det minst sagt uppseendeväckande att, när man blickar bakåt, hur lite våra beslutsfattare förstod om vad de tog beslut om när de nya systemen infördes”, säger statsvetarna Shirin Ahlbäck Öberg och Sten Widmalm.
Förändringarna som genomfördes skulle kunna beskrivas som en sorts revolution genomdriven av aktivister med övertro på marknadens förträfflighet och stor misstro mot offentlig sektor. Det ligger givetvis en motsägelse i att NPM med dess betoning på granskning, ansvarsutkrävning, uppföljning och ”neutralitet”, genomfördes i stort utan genomarbetade underlag, konsekvens- och riskanalyser, evidens och utan plan för uppföljning. Det hela baserades istället några inflytelserika aktörers tro och förhoppningar. Socialdemokraterna är idag självkritiska till införandet av NPM: ”Den nya styrningen av välfärden infördes med stor trosvisshet och minimal eftertanke. Det fanns ingen plan för att följa och utvärdera konsekvenserna. Vi kan konstatera att New Public Management inte höll vad den lovade och marknadsstyrningen har gett upphov till nya och nygamla problem”, skriver partiet i Ny styrning i välfärden efter New Public Management – Låt proffsen vara proffs från 2014.
Del 2. Detta är NPM
Begreppet New Public Management rymmer så mycket att en del anser att det helt tappar sin användbarhet. Det gör också att kritik kan avfärdas med att NPM blir syndabock för allt dåligt på ett onyanserat och osakligt sätt.
Det är dock enkelt uttryckt ett stort antal reformer, som sammantaget benämns som NPM. I en inflytelserik bok beskriver förvaltningsforskaren Christopher Hood NPM som ett paraplybegrepp som grovt kan brytas ned i sju olika områden:
1. Det förs in ett ideal där ledarskapet ska vara handlingskraftigt, aktivt och ha mycket beslutsmakt. Chefskapet är en profession i sig frikopplad från övriga yrkesprofessioner och verksamhetskompetens. Relationen till politiken förändras.
2. Personalledning förändras och det anses finnas mycket vinster att göra genom effektivare processer och arbetsflöden. Ansvarsutkrävning ökar. Nyckeltal och nya lönesystem införs, så som exempelvis individuell lönesättning.
3. Mål och standarder för service och tjänster införs. Målen ska vara mätbara och effektivitet och kvalitet kopplas uttalat till siffror och kvantiteter. Jämförbarhet blev också ett viktigt inslag.
4. Konkurrensutsättning och kontraktstyrning är ytterligare inslag som betonas, vilket innebär att beställar- och utförarmodeller införs, att offentlig service kan utföras av privata aktörer, som kontrakt/avtal sluts med, och att konkurrensutsättning införs.
5. Decentralisering och en organisation med självständiga resultatenheter förs in. Genom tillplattning av organisationen där beslut och ekonomiansvar skjuts längre ut och ned i organisationen ska en mer affärsmässig syn på ekonomi åstadkommas.
6. Resultatfokus och större fokus på kund införs. Kundbegreppet används mer frekvent, och mätandet av kundnöjdhet och kunddialoger införs. Allmänheten blir kunder av välfärdstjänster och det blir mer fokus på vad kunden vill ha och de krav den ställer.
7. Kostnadsmedvetenhet ska bidra till att mer eller att lika mycket ska produceras för samma eller mindre kostnad.
Del 3. Konsekvenserna av NPM
Samtidigt som denna revolution genomförts som förändrar villkor och förutsättningar så förblir grunduppdraget för alla tjänstepersoner i offentlig sektor och för sektorn i sig förhållandevis oförändrat. Såhär står det exempelvis fortfarande i målsättningsparagrafen i regeringsformen:
”Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.”
Vidare så ska ”det allmänna främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering …”.
Inget står än så länge här om att offentlig sektor ska bedrivas som ett företag på det privata företagets grund och villkor.
”Studerar du SCB:s yrkesstatistik ser du att gruppen chefer ökade med 49 % i offentlig sektor mellan 2001 och 2013. Gruppen som innehåller administratörer, ekonomer, controllers, hr-tjänster, kommunikatörer och marknadsförare ökade med 50 % under samma period. Konsultinsatser och revisioner ökar också de lavinartat. Samtidigt har anställda i offentlig sektor under samma period bara ökat med 0,7 %.”
Statsvetaren Olof Pettersson och juristen Johan Hirschfeldt konstaterar att paragrafen ovan, utifrån förarbeten och grundlagskommentarer, innehåller de värderingar som ska vara vägledande, som ett program, för hur samhället ska styras och det samhälle vi tillsammans vill ha. De skriver vidare att detta är det närmsta vi kan komma något som kan liknas vid formulerade svenska gemensamma värderingar. Det är just demokratiska värderingar och krav som särskiljer offentlig från privat sektor. Och då är det kanske inte så konstigt att det pratas så lite om dessa demokratiska värderingar i tider då NPM-reformerna fått så oerhört stort genomslag?
Vad har då alla dessa NPM-reformer fått för konsekvenser? Och vilka konflikter och motsättningar uppstår då offentlig sektor ska styras med privat sektor som förebild? I boken Utvärderingsmonstret beskriver statsvetaren Lena Lindgren framväxten av granskningssamhället. I granskningssamhället utgår uppföljningen av offentlig sektor från en misstro och det är inte längre verksamhetens unika förutsättningar och särart som avgör hur uppföljning och utvärdering går till. Allt mäts och följs upp på samma sätt. Organisationsforskaren Henry Mintzberg menar att detta bidragit till en sorts styrning och ledning med fjärrkontroll, där den som styr, kontrollerar och granskar är mer och mer avskuren från verksamheten, och samtidigt blir mer och mer beslutsam att kontrollera den.
Misstron riktar sig mot tjänstepersonen som utför verksamhet och det som idealiseras och prioriteras är styrning på distans och det heroiska ledarskapet – istället för att prioritera mötet med allmänheten och deras behov. Behovet av granskning växer då olika resultatansvar decentraliseras och skjuts längre ut i organisationen med hjälp av mål- och resultatstyrning. Den lilla resultatenheten ser endast till den egna produktionen, vilket söndrar och splittrar snarare än främjar samverkan, samarbete och helhetssyn, vilket är en förutsättning för att kunna möta samhällets utmaningar.
Det ligger en motsägelse i att resurser i form av ekonomiska förutsättningar inte följer med då ansvar och krav decentraliseras, eftersom resurser samtidigt centraliseras. En studie av förvaltningsforskarna Christopher Hood och Ruth Dixon visar, att ungefär var tredje medarbetare i välfärdssektorn som arbetar i direkt anslutning till allmänheten i Storbritannien har rationaliserats bort under de senaste trettio åren, samtidigt som kostnaderna på totalen har förblivit konstanta. Resurserna knyts istället till centrala staber. Trenden är densamma i Sverige. Eller som statsvetaren Peter Hall utifrån det svenska exemplet konstaterar, ”Allt fler styr och kontrollerar – allt färre gör själva jobbet.” Och det går fort. Studerar du SCB:s yrkesstatistik ser du att gruppen chefer ökade med 49 % i offentlig sektor mellan 2001 och 2013. Gruppen som innehåller administratörer, ekonomer, controllers, hr-tjänster, kommunikatörer och marknadsförare ökade med 50 % under samma period. Konsultinsatser och revisioner ökar också de lavinartat. Samtidigt har anställda i offentlig sektor under samma period bara ökat med 0,7 %.
NPM bidrar alltså till en situation där mindre verksamhetsresurser kommer allmänheten till del, men till en högre kostnad än tidigare. 2014 infördes nya yrkesklassificeringar som gör ytterligare jämförelser över tid svåra. Det kan dock konstateras att denna utveckling pågick innan aktuell mätperiod och att den fortsatt även efter.
”En annan konsekvens är att misstro har byggts in i organisationsformen och i styrningen av de anställda, vilket lett till detaljstyrning, dokumentationsiver, inflation i styrdokument och mallade och standardiserade lösningar.”
En annan konsekvens är att misstro har byggts in i organisationsformen och i styrningen av de anställda, vilket lett till detaljstyrning, dokumentationsiver, inflation i styrdokument och mallade och standardiserade lösningar. Eftersom den som granskar saknar förståelse för verksamheten och det som granskas saknar koppling till verksamhet och uppdrag, beskriver Michael Power i sin inflytelserika bok The Audit Society hur granskningen har koloniserat verksamheten. Detta samtidigt som den utgör en sorts meningslös ritual som ska legitimera verksamheten. Den som granskas anpassar sin verksamhet till det som mäts och det som är lätt att rapportera med kvantifierbara mått. Måttstocken som verksamheten bedöms efter blir styrande för vad verksamheten inriktas mot.
Professionella normer, uppdrag och lagstiftning får många gånger ge vika för utvärderingssystemens mätkriterier. I bibliotekssammanhang mäter vi exempelvis mängden besök och utlån och tillskriver det betydelse. Men i bibliotekslagen är biblioteken till för alla och arbetar ytterligare för de prioriterade grupperna. Hur vi betjänar dessa grupper mäts i regel inte och kvantiteter är något väsensskilt från de ALLA som vi är till för.
Kvantiteter genereras lättast genom att ge ännu mer till dem som har förutsättningar och redan vet hur de tar del av utbud och service. Detta sätt att mäta är alltså oförenligt med ett uppdrag som säger jämlikhet och likvärdighet utifrån människors skilda förutsättningar. I databasen Kolada, där du kan följa kommunernas och regionernas verksamheter från år till år med ca 5000 nyckeltal/mått, ryms inte mått för longitudinell uppföljning i relation till uppdrag och samhällsutmaningar. Där finns en kortsiktighet och ängslighet som motverkar professionernas lärande och utvecklandet av goda exempel och metoder över tid. All forskning visar dessutom att färre mått och mål bidrar till effektivare och mer innovativ verksamhet.
”Det finns helt enkelt inget utrymme för tillit i systemet.”
Det finns helt enkelt inget utrymme för tillit i systemet. Och professionsexpertisen och verksamhetskompetensen kommer allt längre ifrån beslut och prioriteringar. Det saknas ofta verksamhetskompetens i ledningar. Det finns chefskarriärer att göra helt frikopplade från verksamheterna. Det finns en helt administrativ logik, där policys, planer, visionsarbeten, certifieringar, processkartläggningar och liknande ersätter kunskap om själva verksamheten. Lojalitet med ledning och karriärshänsyn tar lätt överhanden. Organisationsminnet är kort eller obefintligt.
En situation där både styrning och uppföljning av offentlig sektor görs utifrån en position utan förståelse för verksamhetens egenart och komplexitet har beskrivits leda till en ”fördumning” och/eller ”infantilisering” av sektorn. Professionerna försvagas och får mindre inflytande. Alla kan uttala sig med samma visshet. Respekt och ödmjukhet inför sakkunskap och erfarenhet minskar i betydelse. Kritiken från verksamheten och dess professioner hålls borta genom en växande administration, vilken fungerar som en krockkudde mellan professionerna och ledning/beslutsfattare. Frustrationen växer. ”Sanningens ögonblick”, där värde och kvalitet uppstår, hamnar allt längre ifrån mötet mellan medarbetare och allmänhet.
I en situation där en allmänhet som nyttjar den offentligfinansierade verksamheten och gör det i allt större utsträckning på ett kundliknande sätt, utifrån den enskilda individens behov, så har rättighetsperspektivet blivit allt starkare. NPM-reformerna grundar sig i misstro och förstärker en misstro. En misstro som tillsammans med ett alltmer framträdande fokus på den enskildes rättigheter har fått betydande konsekvenser. Det pratas alltmer om en juridifiering, som innebär att en styrning av offentlig sektor rört sig bort från politikens område, vilket samhälle som vi tillsammans vill skapa och bidra till, mot att juridiken blir alltmer detaljstyrande. Detta bidrar till att jämlikhet, det mellanmänskliga mötet och empati blir allt mindre framträdande. Forskaren Leila Brännström uttrycker det väl då hon säger:
”Ett kännetecken för juridiken är att det är en i huvudsak bakåtblickande verksamhet i den meningen att juridiska argument och beslut måste förankras i tidigare auktoritativa beslut. Juridisk argumentation handlar i mångt och mycket om att utsträcka det normativa innehållet i tidigare fattade beslut till nya omständigheter. Det rör sig således inte primärt om vad som vore önskvärt, rättvist eller lämpligt utan om vad som redan är bestämt.”
Leila Brännström fortsätter och menar, att när juridiken ”avlägsnas från de sociala handlingar som skapar, upprätthåller och förändrar den, ter den sig som en av oss oberoende kraft som ligger bakom allehanda skeenden och vars utveckling bestäms genom olika typer av nödvändigheter snarare än av handlingar och beslut”. Så är det givetvis inte. Då rättighetsperspektivet växer sig starkare på individnivå så är det den kapable, kompetente, kunnige och resursstarke som bäst för fram sina rättigheter och gör sin röst hörd. I en tid av kundval, kundnöjdhet och kunddialoger bör detta beaktas. Det som gör det så lockande för olika aktörer att framställa sina krav som en rättighet är, att rättighetsspråket underförstått bär på ett anspråk att vara utslagsgivande i förhållande till konkurrerande behov, intressen och målsättningar. Användningen av rättighetsspråket signalerar att något är obestridligt, står över gängse politiska konfliktlinjer och följer av ett moraliskt imperativ. Det är detta som gör att rättsfilosofen Ronald Dworkin kallar rättigheter för ”trumfkort”.
Kritiken mot NPM är tilltagande och i sitt slutbetänkande kritiserade den av regeringen tillsatta tillitsdelegationen ”övertron på NPM” inom kommunal styrning, och föreslog nya modeller för styrning i välfärdssektorn där medarbetares kompetens och erfarenhet ska tas tillvara bättre. Det uttalade syftet med delegationens arbete var att hitta en styrning bortom NPM. I delegationens många rapporter redovisas forskning som på många och övertygande sätt belyser varför en förändring är nödvändig, men det blir också tydligt att vägen dit är lång och svår. Om utvecklingen ska vändas är det viktigt att ge välfärdens verksamhetsnära professioner en tydlig röst. Därför behövs en uttryckligt systemkritisk blick och ett sinne öppet för att göra omfattande och genomgripande förändringar. Och fram till dess så måste tjänstepersonen fortsätta orientera sig i en svår terräng. Då är det inte hjälpsamt att med generaliserande ordalag beskriva dessa verksamhetsnära tjänstepersoner som dagligen fattar de svåra besluten bland alla mål-, styr- och värdekonflikter som aktivister som driver egenintressen.
Mycket hjälpsammare är förvaltningsforskare Louise Bringselius beskrivning av tjänstepersonen som en med särskilt omdöme, en särskild integritet och en särskild förmåga att se helheten där många andra kan förlora sig i detaljerna. ”En person som inte bara kan bläddra i lagboken, utan också förmår tolka lagar och översätta dem till en fungerande praktik i en värld full av målkonflikter – och en person som inte tvekar att slå larm vid missförhållanden.” Eller juristen Johan Hirschfeldts beskrivning av bibliotekarien som i verksamheten förmedlar kunskap om demokratins kärnvärden och gör det ”under lagarna” och hur svårt detta uppdrag är. ”Där måste motstående värden och intressen kunna hanteras och avvägas. Detta fordrar en myckenhet av professionellt kunnande, erfarenhet och gott omdöme. Bibliotekariernas profession ger dem denna roll. Just på detta sätt ska de verka till demokratins försvar.”
Brännström, Leila (2009). Förrättsligande: en studie av rättens risker och möjligheter med fokus på patientens ställning. Diss. Lund: Lunds universitet.
Hall, Patrik (2012). Managementbyråkrati: organisationspolitisk makt i svensk offentlig förvaltning. Malmö: Liber.
Hood, Christopher & Dixon, Ruth (2015). A government that worked better and cost less?: evaluating three decades of reform and change in UK central government. New York: Oxford Univ. Press.
Lindgren, Lena (2006). Utvärderingsmonstret: kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn. Lund: Studentlitteratur.
Mintzberg, Henry (2017). Managing the myths of health care: bridging the separations between care, cure, control , and community. Oakland, CA: Berrett-Koehler.
Intervju med romandebuterande bibliotekarien Balsam Karam
I år debuterade Balsam Karam med sin politiska roman Händelsehorisonten, som har blivit både omtalad och hyllad. Karam, som har en bakgrund som bibliotekarie på Rinkeby bibliotek, har under många års tid bidragit med texter och illustrationer till bis – inte minst ett antal uppmärksammade omslag. bis återkopplar med författaren och låter henne svara på några frågor om bibliotek, litteratur och skapande.
JO-besluten: rapport från BiS salong med Nick Jones och Johan Hirschfeldt
Årets salong på BiS årsmöte ägnades åt bibliotek och juridik. Martin Persson rapporterar från en diskussion om hur bibliotekens arbete förhåller sig till författningen och till den diskussion om spänningen mellan olika demokratiska värden som uppenbarar sig inte minst i biblioteksvardagen.
Olov Kriström skriver om queert kulturarv bland neuroser och nazister
Det queera kulturarvet har ofta varit sårbart och behövts förvaltas i det privata, men det har också funnits kollektivt organiserade projekt för att samla in och bevara queerkultur i olika former. Här reflekterar Olov Kriström, medgrundare till Queerrörelsens Arkiv och Bibliotek, om villkoren för queera samlingar, både förr och nu.
BiS 