Vad tillträdesförbud till bibliotek kan innebära

Frågan om att införa tillträdesförbud till bibliotek är komplicerad av många olika anledningar. Nick Jones har dykt ner i juridiken. Han lyfter frågan om proportionalitet som central och menar, att det finns många delar i frågan där det ännu inte finns några svar. Det är därför hög tid att starta en fördjupad diskussion inom biblioteksprofessionen.

Text: Nick Jones

Frågan om att kunna utfärda tillträdesförbud till bibliotek har diskuterats i perioder under hela mitt yrkesliv, men nu är den mer aktuell än någonsin. Den 27 december 2021 kallade justitieminister Morgan Johansson till pressträff för att berätta att regeringen lägger fram en proposition till riksdagen i februari 2022, så att ny lagstiftning som möjliggör tillträdesförbud till bibliotek ska kunna träda i kraft från den 1 juli 2022. Jag har därför ägnat tid till inläsning och tänkande, och pratat med juristen och före detta presidenten i Svea hovrätt Johan Hirschfeldt för vägledning. Hirschfeldt bidrog både tålmodigt och generöst. Men det är jag som bär ansvaret för resonemangen, textens upplägg och dess eventuella fel och brister.¹

Promemorian Ds 2019:1

Frågan om det ska kunna utdömas tillträdesförbud till gemensamma allmänna platser har utretts i olika former och utifrån lite olika perspektiv vid flera tillfällen – se exempelvis Ds 2002:25 och Ds 2004:40. Utifrån invändningar som då framkommit i remissbehandlingarna och eftersom förslagen som lagts fram inte fått tillräckligt stöd, så har det inte blivit någon lagstiftning om tillträdesförbud.

Snarare än att gå tillbaka och återge alla tidigare överväganden och förslag hoppar jag fram till promemorian Straffrättsliga åtgärder mot tillgreppsbrott och vissa andra brott (Ds 2019:1), och tar min början i den. Morgan Johansson visade upp denna utredning och refererade till den vid pressträffen, men utan att egentligen beskriva vad den kom fram till. I Ds 2019:1 utreds förutsättningar för reglering om tillträdesförbud till butiker, simhallar och bibliotek. I uppdraget pekas simhallar och butiker ut och därefter är det utredaren som för in biblioteken i utredningen. I korthet konstaterar utredaren, att det inte föreligger tillräckligt starka skäl för att införa reglering som ger möjlighet att stänga ute personer från butiker, simhallar och/eller bibliotek. Men även om det ställningstagandet är tydligt så lämnar utredaren, helt i enlighet med uppdraget, förslag på hur en lag om tillträdesförbud till butiker skulle kunna se ut. Detta kan låta motsägelsefullt, men är enligt Hirschfeldt inte helt ovanligt.

Förslaget som ändå presenteras

Morgan Johansson sa vid pressträffen, att det är utredarens lagförslag som regeringen utgår från i sin lagrådsremiss. I nedkortad form ser det förslag som överlämnats till Lagrådet för yttrande ut så här: Tillträdesförbud får inte avse den som är under femton år. En person kan få tillträdesförbud, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att hen kommer att begå brott eller allvarligt trakassera någon som befinner sig på platsen. En person kan få tillträdesförbud till ett bibliotek, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att hen där kommer att väsentligt störa verksamheten eller orsaka betydande skada på bibliotekets egendom.

Vid bedömningen av om det finns en sådan risk, ska det särskilt beaktas om personen tidigare har begått brott på eller i anslutning till platsen. Brott som personen har begått före femton års ålder får inte beaktas. Allmän åklagare prövar frågor om tillträdesförbud. En fråga om tillträdesförbud tas upp på skriftlig ansökan av den som äger eller förestår en rörelse på platsen som förbudet avses skydda. En fråga om tillträdesförbud kan också tas upp på anmälan av Polismyndigheten. En sådan anmälan får bara tas upp om den som förbudet avses skydda samtycker till det. Tillträdesförbud ska gälla för en viss tid, högst ett år, och får därefter förlängas med högst ett år i taget.

Proportionalitet

Även om Ds 2019:1 ibland är lite knepig läsning, tycker jag att den erbjuder intressanta och välövervägda resonemang. Det blir dessutom väldigt tydligt, att utredaren har försökt sätta sig in i bibliotekens utmaningar på ett sätt som jag uppskattar och som är förhållandevis ovanligt, då någon utanför biblioteksprofession och biblioteksexpertis pratar bibliotek. Jag testar tanken om att det är en bra utredning på Hirschfeldt och får medhåll, ”den håller god kvalité”. Listan på överväganden och skäl till att utredaren landar i sitt ställningstagande kan göras lång, men jag vill uppehålla mig vid frågan om proportionalitet, då jag förstår det som ett avgörande resonemang i sammanhanget. Det är en viktig fråga inom juridiken och frågan om proportionalitet har hjälpt mig förstå de värden som ställs mot varandra i frågan om tillträdesförbud på bibliotek.

Proportionalitetsprincipen är en juridisk princip som ska innebära en avvägning mellan åtgärd och ändamål. Kravet om proportionalitet ska kunna ställas på all lagstiftning och ska föras in i bedömningen i rättstillämpningen då när ärenden behandlas. Detta regleras i regeringsformen och numera även i förvaltningslagen, men Hirschfeldt berättar att vi historiskt inte pratat så mycket om denna princip i Sverige, men att diskussionen blev mer framträdande i och med EU-anslutningen. Åtgärder för minskad smittspridning under coronapandemin har även de lyft behovet av att bedöma proportionalitetsfrågorna. Det gäller covid-19-lagen och även rekommendationer och allmänna råd. Hirschfeldt berättar att nödvändigt och ändamålsenligt här ska innebära ”minsta möjliga intrång”.

Proportionalitetsdiskussionen blir särskilt angelägen då en reglering om tillträdesförbud på bibliotek ju faktiskt skulle innebära inskränkningar på särskilt skyddsvärda intressen, som dem som återges i 2 kap. i regeringsformen, se exempelvis rörelsefriheten och informationsfriheten. När det gäller biblioteken skulle även den enskildes rätt till bibliotek, såsom det formuleras i bibliotekslagen inskränkas. ”Det är en stark kedja, en nära koppling, mellan regeringsformen och bibliotekslagen”, säger Hirschfeldt. För att illustrera detta tipsar han om SOU 1972:15, Ny regeringsform, ny riksdagsordning. På sidan 156 läser jag under rubriken Rätten till information, ”även i övrigt måste det finnas möjligheter för allmänheten att genom lån på bibliotek, genom inköp eller på annat sätt bereda sig tillgång till information”.

Även om särskilt skyddsvärda intressen inte kan ses som något absolut hinder mot en reglering om tillträdesförbud krävs dock väldigt starka skäl för att göra inskränkningar. Lagstiftning som möjliggör tillträdesförbud på bibliotek bör alltså ses som ett undantag och ska då avse skyddsintressen som är särskilt värdefulla. En annan ofrånkomlig del av avvägningen är dessutom att den enes rätt och tillgång till information, under goda och trygga former, i vissa lägen kan ställas mot den andres rätt till exempelvis rörelsefrihet. Sammantaget är detta helt klart en ”stor och känslig fråga, med svåra avvägningar som ska göras”, som Hirschfeldt säger.

Mer om proportionalitet

En något självklar men ändå viktig reflektion är, att utredaren får svårt att bedöma proportionaliteten då bilden av hur de brott och störningar som äger rum på bibliotek, och som i grunden skadar bibliotekens förutsättningar att utföra sitt uppdrag, faktiskt förblir oklar. Detta konstaterande i utredningen föranledde regeringen att lämna i uppdrag till Brottsförebyggande rådet (Brå) att genomföra en kartläggning, vars syfte var att utgöra ett underlag för regeringens överväganden i reglering om ett tillträdesförbud (Rapport 2020:10).² I vilken utsträckning ett eventuellt tillträdesförbud skulle komma att aktualiseras i praktiken kunde inte heller besvaras med utgångspunkt i Brå-kartläggningen. I rapporten konstateras, att det förelåg fortsatt ovisshet kring huruvida verksamheterna faktiskt skulle ansöka om tillträdesförbud, men också om de i praktiken hade förutsättningar att uppfylla de krav som ställs för att förbud skulle kunna aktualiseras. Kartläggningen konstaterar vidare, att för de flesta simhallar och bibliotek handlar det om förhållandevis få händelser per år och att de flesta är av en lindrigare karaktär. För många verksamheter kommer ett tillträdesförbud därför troligen inte att vara aktuellt. Det finns dock en mindre andel verksamheter som utsätts upprepade gånger, vilket påverkar både personalens arbetsmiljö och besökarnas trivsel.

En annan bedömning som behöver göras i relation till proportionalitet är ifall tillträdesförbud är en effektiv och ändamålsenlig åtgärd. Tanken med tillträdesförbudet är ju att det ska minska antalet brott som begås och minska betydande störningar i verksamheten. Det är oklart om tillträdesförbud verkligen är en effektiv åtgärd för detta. Men även här har utredaren i Ds 2019:1 försökt lyssna in och förstå bibliotekens utmaningar på ett bra sätt, tycker jag, och konstaterar att utmaningarna till stor del handlar om grupper som förfördelas utifrån olika ojämlikhetsdimensioner. Det är också oklart ifall tillträdesförbud är en effektiv åtgärd att rikta mot individer som tillhör dessa grupper.

Ytterligare ett perspektiv i relation till proportionalitet är resurser. Alltså hur stora kostnaderna blir för samhället för införandet av en reglering i relation till vad samhället vinner. Och då inte bara resurser som avkrävs biblioteken som måste avsätta personella resurser, anlita kompetenser, skapa rutiner, rättssäkra processer och administrera anmälningar, men även för exempelvis åklagarmyndighet och domstolar. Även på denna punkt tänker jag att bilden förblir väldigt oklar.

Ett glapp?

Utredaren i Ds 2019:1 menar att det inte är meningsfullt att göra skillnad på de olika bibliotekstyperna vid införandet av reglering om tillträdesförbud. Men jag tänker, att det ändå är i huvudsak folkbiblioteken vi pratar om och att utmaningarna som folkbibliotek står inför till stor del handlar om ojämlikhet och en bristfällig social infrastruktur. Folkbiblioteken står alltför ensamma i relation till många stora samhällsutmaningar.

”Det är alldeles riktigt att sätta in frågan också i större sammanhang, det handlar om viktiga planerings- och socialpolitiska frågor”, säger Hirschfeldt.

”Ja, men nu kan vi som samhälle och politikerna, med ett införande av tillträdesförbud, säga att vi har gjort något. Att vi har agerat och varit handlingskraftiga”, säger jag.

Jag tror det kan ligga en risk i att ännu mer ansvar nu läggs på folkbiblioteket att ensamt hantera olika målgruppers behov och önskemål, snarare än att se till resurstilldelning, förutsättningar och det större sammanhanget, nu då vi får denna hårdföra åtgärd till vårt förfogande. Hirschfeldt konstaterar, att det kommer finnas ett glapp mellan vad som faktiskt står i lagtexten och den framställan som används i en politisk retorik. Det blev väldigt tydligt vid den tidigare nämnda pressträffen, där vår justitieminister varken valde att nämna vilka värden som vägts mot varandra då Ds 2019:1 landat i sitt ställningstagande mot tillträdesförbudet, eller att gå in närmare på själva lagtexten. Han valde att inte heller nämna, att en majoritet av de tunga remissinstanserna gav utredningen medhåll, även om remissynpunkterna både för och emot ställningstagandet återgavs i lagrådsremissen. I stället ägnade sig justitieministern åt just politisk retorik. Men, som Morgan Johansson konstaterade, finns det en bred politisk uppslutning kring frågan och det finns inte någon anledning att tro annat än att denna lag kommer att träda i kraft till sommaren 2022.

Vad professionen säger

Ds 2019:1 behandlade tillträdesförbud till simhallar, bibliotek och butiker. Även om en övervägande majoritet av remissinstanserna var kritiska till tillträdesförbud även till butiker och gav utredningen sitt medhåll, så infördes det en lag (Lag   2021:34), som möjliggjorde tillträdesförbud till butik den 1 mars 2021. Politiken körde alltså över remissinstanserna. ”Det är mindre komplicerat”, ”lättare att få igenom och därför väntade man med simhallar och bibliotek”, säger Hirschfeldt. Problematiken är tydligare då det snattas och avvägningarna som ska göras är mindre grannlaga. Och dessutom har det funnits en långvarig och stark lobby från Svensk handel och butiksägare runt om i landet.

Det är viktigt vad professionerna säger. Det är ingen tillfällighet att det stod ”6 av 10 biblioteksanställda stödjer tillträdesförbud” i Morgan Johanssons korta PP-presentation vid pressträffen. Och att det refereras till DIKs rapport Bibliotek i kristid³ närhelst frågan diskuteras. I en rapport med förhållandevis låg svarsfrekvens tillfrågas biblioteksmedarbetare, om de tycker att besökare som återkommande stör ordningen ska kunna portas från bibliotek, och då svarar 64 procent ja, 25 procent vet ej och övriga svarar nej. Respondenter som arbetar på universitets- och högskolebibliotek är mer positiva till möjligheten att porta besökare vid behov, än vad de som arbetar vid folkbibliotek är. Utredaren i Ds 2019:1 är åklagare (My Hedström), en nyckelaktör i att säkerställa att regleringen är tillämplig, och har landat i en bedömning. Har biblioteksprofessionen, en annan nyckelaktör, landat i någon bedömning? Vet vi verkligen vad vi tycker och vad detta kommer innebära för oss?

Arbetsmiljö och hur ska det gå till?

I regeringens proposition 2020/21:52, som föregick Lag 2021:34 som möjliggjorde tillträdesförbud till butik kunde man läsa följande resonemang om tänkta och önskade konsekvenser av lagstiftningen:

målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Regeringen arbetar efter sex delmål för att uppnå detta. Det andra delmålet avser ekonomisk jämställdhet och inkluderar att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och förutsättningar när det gäller tillgången till arbete, att de ska ha samma arbetsvillkor och samma utvecklingsmöjligheter i arbetet. Det finns ingen officiell kriminalstatistik, eller annat underlag, som visar på skillnader i utsatthet för kvinnor och män i butik. Däremot är enligt statistikmyndigheten SCB majoriteten av anställda butikssäljare kvinnor (63 procent).

Av detta följer att lagstiftningen, som kan leda till viss minskad utsatthet för de butiker där brottslighet utgör ett problem och till en förbättrad arbetsmiljö, bidrar till att uppnå det jämställdhetspolitiska målet. Avvägningarna är många, men också ofta uppriktigt välmenande – att förbättra biblioteksmedarbetarnas arbetsmiljö är något som definitivt anses som en viktig fråga, och dessutom är jämställdhetsperspektivet viktigt inom en medarbetargrupp där en betydande majoritet utgörs av kvinnor. Därför är det också viktigt med en livfull och slagkraftig diskussion om alla de faktorer som påverkar vardagen på landets folkbibliotek.

”Efter nya lagen: Få portas från butiker”, lyder rubriken i Dagens Nyheter den 30 september 2021. En representant från Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum menar i artikeln, att det är för tidigt att uttala sig om den låga andelen som faktiskt får tillträdesförbud och den effekt som det har. Eftersom lagen är så pass ny, kan det vara svårt i den praktiska tillämpningen. Samtidigt uttrycker Svensk handel och butikerna sin frustration över att Åklagarmyndigheten är för restriktiv i sina bedömningar.

”Det finns oenighet i bedömningarna, så blir det ofta”, säger Hirschfeldt till mig i telefon. ”Det behöver gå något eller några år innan det stadgar sig”, säger han vidare. Då jag tittar på en mall som Svensk handel har tagit fram för hur en ansökan om tillträdesförbud i butik ska göras, så ser jag att det är mycket som ska anges: personnummer på den som ska omfattas av förbudet, anledning till tillträdesförbudet utifrån den aktuella händelsen och en historik. Men det ska också beskrivas hur tillträdesförbudet baseras på framtida risk för att personen ska angripa butiken eller dess personal och varför det finns risk för fortsatt utsatthet. Samma krav kommer att ställas på biblioteken. Det är förståeligt att det kommer att ta sin tid innan det blir tydligt hur bevisningen ska säkras. Det är ingen enkel sak.

För att bevisning ska säkras och processen rättssäkras så måste mycket klargöras. Hur ska biblioteken avkräva legitimation från den som anmälan ska göras mot, hur ska den nödvändiga dokumentationen se ut? Får verksamheten exempelvis föra register i denna fråga? Får verksamheten leta runt i verksamhetssystem med personuppgifter insamlade för helt annat ändamål för att försöka identifiera individen som ska omfattas av förbud? Hur ska verksamheten kunna kontrollera att en individ med tillträdesförbud inte tar sig in i verksamhetslokalerna? Vem ska hålla kvar individen som anmälan ska göras mot?

”Detta kommer givetvis bli svårt att hantera. Tillämpningen kommer bli svår.” ”Det kommer bli en viktig uppgift för professionen att sätta sig in i och hantera detta. Särskilt för alla verksamhetschefer. Vad ska detta egentligen att innebära för medarbetarna?” frågar Hirschfeldt.

Och jag håller med honom, här är det hög tid att få igång en diskussion.

Fotnoter

1. Hirschfeldt har läst igenom texten i sin helhet innan publicering, med särskilt fokus på de avsnitt där han själv tillskrivs kommentarer eller synpunkter.
2. Simhallar och bibliotek – en kartläggning av brott och ordningsstörningar. Brå Rapport 2020:10. 
3. Bibliotek i kristid – rapport om hur biblioteken och de anställda har påverkats av coronapandemin. DIK 2021.