En berättelse om tjänstepersonen och NPM

BiS salong i samband med årsmötet i Lund den 28 mars kl 13 har rubriken Vad är nästa steg för biblioteken och biblioteksaktivismen? Den aktuella diskussionen om tjänstepersonsaktivism är en följd bland annat av de omfattande förändringar i styrningen av offentlig sektor som införandet av New Public Management (NPM) har medfört. Nick Johnson Jones, konst- och bibliotekschef i Huddinge kommun, förklarar här,  som en introduktion till BiS salong, bakgrunden till NPM, vad NPM innebär och konsekvenser av NPM.

Text: Nick Johnson Jones

Kan kulturens frihet och autonomi hotas av de offentligfinansierade institutionerna själva – av aktivistiska tjänstepersoner vid dessa institutioner? Det är frågan som Johan Sundeen och Roger Blomgrens ställer i texten ”Kulturlivets tillrättaläggare”. De tycks själva svara JA på denna fråga och ser att tjänstepersoner använder sin makt för att frambära egna, konsensusorienterade och politiskt korrekta värderingar. De beskriver det som att ”tjänstemannaaktivismen brett ut sig inom stora delar av samhällslivet”.

Jag håller med artikelförfattarna om att tjänstepersonen har stor makt och med makt följer stort ansvar, men skulle vilja sätta in deras debattinlägg i ett större sammanhang, som handlar om omfattande förändringar av offentlig sektors villkor och som jag tror är relevanta i sammanhanget. Det jag vill berätta, handlar om New Public Management (NPM) och några av dess mer problematiska och motsägelsefulla konsekvenser. Jag tror nämligen att NPM är en följd av misstro, förstärker misstro och när en misstro mot att tjänstepersonen agerar utifrån ett uppdrag för allmänhetens bästa. I första delen ger jag en bakgrund till varför NPM och dess reformer kunde få sånt genomslag, i andra delen beskriver jag kortfattat vad NPM är och del tre handlar om NPM-reformernas konsekvenser.

Del 1 Bakgrunden till NPM:s införande

Läser du dig tillbaka i tiden kan du se en kritik mot offentlig sektor växa sig allt starkare på 1970- och 80-talen i Sverige, även om du kan hitta spår av liknande kritik ännu tidigare. Kritiken kom främst från höger, inte minst från SAF (idag Svenskt näringsliv), högerpolitiker och ekonomer. Det pekades på höga skatter, att sektorn fortsatte växa sig allt större, bristande effektivitet och att politikens område utsträckts för långt. Begreppet ”ofantliga sektorn” och ”tärande sektorn” var ofta förekommande.

Men kritiken kom även från delar av en vänsterrörelse. Då handlade det mer om att ojämlikheten bestod, att den offentliga sektorn sågs som en del av den borgerliga staten och att den, med repressiva och moraliserande inslag, till och med bidrog till att upprätthålla ett klassamhälle. Det vittnades även mer generellt om små möjligheter att påverka offentliga verksamheter, både för personal och allmänhet, bristande öppenhet och insyn och inte sällan ett fyrkantigt bemötande. Vad låg egentligen till grund för beslut? Hur såg ansvarsutkrävningen och uppföljningen ut? I all den kritik jag läser finns det inslag av professionskritik, där yrkeskårerna som befolkade offentlig sektor beskrevs som svårstyrda och ineffektiva.

Bland inflytelserika ekonomer, inspirerade av den nationalekonomiska Public choice-skolan, fördes från mitten/slutet på 1970-talet närmast ett fullskaligt krig mot de offentliga verksamheterna. Och på något konstigt sätt lyckades de framställas som ideologiskt och politiskt oberoende – det var oomtvistade fakta och slutsatser de förde fram. Värt att notera är att det var under socialdemokratiska regeringar på 1980-talet, som de första stegen och besluten togs om att införa bärande delar av NPM i de statliga förvaltningarna, men även i kommunala verksamheter, med viss fördröjning. Även om det då inte kallades för NPM, så var agendan tydlig. Detta skifte i styrningsmodell för offentliga verksamheter har beskrivits som en förändring av Sveriges statsskick.

Statsvetaren Patrik Hall beskriver i sin bok Managementbyråkrati en utveckling där finansminister Kjell-Olof Feldt och ett antal yngre ekonomer var oerhört drivande i införandet av bärande delar av NPM. Det uttryckliga syftet var att tänka nytt på en rad politiska områden, däribland styrningen av den offentliga förvaltningen. Ett av de viktigaste inslagen var att införa effektiviseringstänkande med förebilder från det privata näringslivet och åstadkomma en förskjutning av ledarskap och organisation till mer företagsliknande former.

”Förändringarna som genomfördes skulle kunna beskrivas som en sorts revolution genomdriven av aktivister med övertro på marknadens förträfflighet och stor misstro mot offentlig sektor. Det ligger givetvis en motsägelse i att NPM med dess betoning på granskning, ansvarsutkrävning, uppföljning och ”neutralitet”, genomfördes i stort utan genomarbetade underlag, konsekvens- och riskanalyser, evidens och utan plan för uppföljning.”

I regeringens kompletteringsproposition 1987/88:150 togs ett avgörande beslut då finansministern fastslog att från och med nu är det mål- och resultatstyrning som ska gälla i den statliga förvaltningen och helst också inom kommuner och landsting. Kommunallagen kom sedan att anpassas till de nya styrformerna i början på nittiotalet. Reformerna infördes i stort sett utan någon som helst allmän debatt och utan egentliga konsekvensanalyser. Det finns alltså god anledning att undra om politikerna i riksdagen verkligen förstod vad det var de beslutade om.

”Mot bakgrund av de omfattande konsekvenserna NPM fått i svensk förvaltning så är det minst sagt uppseendeväckande att, när man blickar bakåt, hur lite våra beslutsfattare förstod om vad de tog beslut om när de nya systemen infördes”, säger statsvetarna Shirin Ahlbäck Öberg och Sten Widmalm.

Förändringarna som genomfördes skulle kunna beskrivas som en sorts revolution genomdriven av aktivister med övertro på marknadens förträfflighet och stor misstro mot offentlig sektor. Det ligger givetvis en motsägelse i att NPM med dess betoning på granskning, ansvarsutkrävning, uppföljning och ”neutralitet”, genomfördes i stort utan genomarbetade underlag, konsekvens- och riskanalyser, evidens och utan plan för uppföljning. Det hela baserades istället några inflytelserika aktörers tro och förhoppningar. Socialdemokraterna är idag självkritiska till införandet av NPM: ”Den nya styrningen av välfärden infördes med stor trosvisshet och minimal eftertanke. Det fanns ingen plan för att följa och utvärdera konsekvenserna. Vi kan konstatera att New Public Management inte höll vad den lovade och marknadsstyrningen har gett upphov till nya och nygamla problem”, skriver partiet i Ny styrning i välfärden efter New Public Management – Låt proffsen vara proffs från 2014.

Del 2. Detta är NPM

Begreppet New Public Management rymmer så mycket att en del anser att det helt tappar sin användbarhet. Det gör också att kritik kan avfärdas med att NPM blir syndabock för allt dåligt på ett onyanserat och osakligt sätt.

Det är dock enkelt uttryckt ett stort antal reformer, som sammantaget benämns som NPM. I en inflytelserik bok beskriver förvaltningsforskaren Christopher Hood NPM som ett paraplybegrepp som grovt kan brytas ned i sju olika områden:

1. Det förs in ett ideal där ledarskapet ska vara handlingskraftigt, aktivt och ha mycket beslutsmakt. Chefskapet är en profession i sig frikopplad från övriga yrkesprofessioner och verksamhetskompetens. Relationen till politiken förändras.

2. Personalledning förändras och det anses finnas mycket vinster att göra genom effektivare processer och arbetsflöden. Ansvarsutkrävning ökar. Nyckeltal och nya lönesystem införs, så som exempelvis individuell lönesättning.

3. Mål och standarder för service och tjänster införs. Målen ska vara mätbara och effektivitet och kvalitet kopplas uttalat till siffror och kvantiteter. Jämförbarhet blev också ett viktigt inslag.

4. Konkurrensutsättning och kontraktstyrning är ytterligare inslag som betonas, vilket innebär att beställar- och utförarmodeller införs, att offentlig service kan utföras av privata aktörer, som kontrakt/avtal sluts med, och att konkurrensutsättning införs.

5. Decentralisering och en organisation med självständiga resultatenheter förs in. Genom tillplattning av organisationen där beslut och ekonomiansvar skjuts längre ut och ned i organisationen ska en mer affärsmässig syn på ekonomi åstadkommas.

6. Resultatfokus och större fokus på kund införs. Kundbegreppet används mer frekvent, och mätandet av kundnöjdhet och kunddialoger införs. Allmänheten blir kunder av välfärdstjänster och det blir mer fokus på vad kunden vill ha och de krav den ställer.

7. Kostnadsmedvetenhet ska bidra till att mer eller att lika mycket ska produceras för samma eller mindre kostnad.

Del 3. Konsekvenserna av NPM

Samtidigt som denna revolution genomförts som förändrar villkor och förutsättningar så förblir grunduppdraget för alla tjänstepersoner i offentlig sektor och för sektorn i sig förhållandevis oförändrat. Såhär står det exempelvis fortfarande i målsättningsparagrafen i regeringsformen:

”Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.”

Vidare så ska ”det allmänna främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering …”.

Inget står än så länge här om att offentlig sektor ska bedrivas som ett företag på det privata företagets grund och villkor.

”Studerar du SCB:s yrkesstatistik ser du att gruppen chefer ökade med 49 % i offentlig sektor mellan 2001 och 2013. Gruppen som innehåller administratörer, ekonomer, controllers, hr-tjänster, kommunikatörer och marknadsförare ökade med 50 % under samma period. Konsultinsatser och revisioner ökar också de lavinartat. Samtidigt har anställda i offentlig sektor under samma period bara ökat med 0,7 %.”

Statsvetaren Olof Pettersson och juristen Johan Hirschfeldt konstaterar att paragrafen ovan, utifrån förarbeten och grundlagskommentarer, innehåller de värderingar som ska vara vägledande, som ett program, för hur samhället ska styras och det samhälle vi tillsammans vill ha. De skriver vidare att detta är det närmsta vi kan komma något som kan liknas vid formulerade svenska gemensamma värderingar. Det är just demokratiska värderingar och krav som särskiljer offentlig från privat sektor. Och då är det kanske inte så konstigt att det pratas så lite om dessa demokratiska värderingar i tider då NPM-reformerna fått så oerhört stort genomslag?

Vad har då alla dessa NPM-reformer fått för konsekvenser? Och vilka konflikter och motsättningar uppstår då offentlig sektor ska styras med privat sektor som förebild? I boken Utvärderingsmonstret beskriver statsvetaren Lena Lindgren framväxten av granskningssamhället. I granskningssamhället utgår uppföljningen av offentlig sektor från en misstro och det är inte längre verksamhetens unika förutsättningar och särart som avgör hur uppföljning och utvärdering går till. Allt mäts och följs upp på samma sätt. Organisationsforskaren Henry Mintzberg menar att detta bidragit till en sorts styrning och ledning med fjärrkontroll, där den som styr, kontrollerar och granskar är mer och mer avskuren från verksamheten, och samtidigt blir mer och mer beslutsam att kontrollera den.

Misstron riktar sig mot tjänstepersonen som utför verksamhet och det som idealiseras och prioriteras är styrning på distans och det heroiska ledarskapet – istället för att prioritera mötet med allmänheten och deras behov. Behovet av granskning växer då olika resultatansvar decentraliseras och skjuts längre ut i organisationen med hjälp av mål- och resultatstyrning. Den lilla resultatenheten ser endast till den egna produktionen, vilket söndrar och splittrar snarare än främjar samverkan, samarbete och helhetssyn, vilket är en förutsättning för att kunna möta samhällets utmaningar.

Det ligger en motsägelse i att resurser i form av ekonomiska förutsättningar inte följer med då ansvar och krav decentraliseras, eftersom resurser samtidigt centraliseras. En studie av förvaltningsforskarna Christopher Hood och Ruth Dixon visar, att ungefär var tredje medarbetare i välfärdssektorn som arbetar i direkt anslutning till allmänheten i Storbritannien har rationaliserats bort under de senaste trettio åren, samtidigt som kostnaderna på totalen har förblivit konstanta. Resurserna knyts istället till centrala staber. Trenden är densamma i Sverige. Eller som statsvetaren Peter Hall utifrån det svenska exemplet konstaterar, ”Allt fler styr och kontrollerar – allt färre gör själva jobbet.” Och det går fort. Studerar du SCB:s yrkesstatistik ser du att gruppen chefer ökade med 49 % i offentlig sektor mellan 2001 och 2013. Gruppen som innehåller administratörer, ekonomer, controllers, hr-tjänster, kommunikatörer och marknadsförare ökade med 50 % under samma period. Konsultinsatser och revisioner ökar också de lavinartat. Samtidigt har anställda i offentlig sektor under samma period bara ökat med 0,7 %.

NPM bidrar alltså till en situation där mindre verksamhetsresurser kommer allmänheten till del, men till en högre kostnad än tidigare. 2014 infördes nya yrkesklassificeringar som gör ytterligare jämförelser över tid svåra. Det kan dock konstateras att denna utveckling pågick innan aktuell mätperiod och att den fortsatt även efter.

”En annan konsekvens är att misstro har byggts in i organisationsformen och i styrningen av de anställda, vilket lett till detaljstyrning, dokumentationsiver, inflation i styrdokument och mallade och standardiserade lösningar.”

En annan konsekvens är att misstro har byggts in i organisationsformen och i styrningen av de anställda, vilket lett till detaljstyrning, dokumentationsiver, inflation i styrdokument och mallade och standardiserade lösningar. Eftersom den som granskar saknar förståelse för verksamheten och det som granskas saknar koppling till verksamhet och uppdrag, beskriver Michael Power i sin inflytelserika bok The Audit Society hur granskningen har koloniserat verksamheten. Detta samtidigt som den utgör en sorts meningslös ritual som ska legitimera verksamheten. Den som granskas anpassar sin verksamhet till det som mäts och det som är lätt att rapportera med kvantifierbara mått. Måttstocken som verksamheten bedöms efter blir styrande för vad verksamheten inriktas mot.

Professionella normer, uppdrag och lagstiftning får många gånger ge vika för utvärderingssystemens mätkriterier. I bibliotekssammanhang mäter vi exempelvis mängden besök och utlån och tillskriver det betydelse. Men i bibliotekslagen är biblioteken till för alla och arbetar ytterligare för de prioriterade grupperna. Hur vi betjänar dessa grupper mäts i regel inte och kvantiteter är något väsensskilt från de ALLA som vi är till för.

Kvantiteter genereras lättast genom att ge ännu mer till dem som har förutsättningar och redan vet hur de tar del av utbud och service. Detta sätt att mäta är alltså oförenligt med ett uppdrag som säger jämlikhet och likvärdighet utifrån människors skilda förutsättningar. I databasen Kolada, där du kan följa kommunernas och regionernas verksamheter från år till år med ca 5000 nyckeltal/mått, ryms inte mått för longitudinell uppföljning i relation till uppdrag och samhällsutmaningar. Där finns en kortsiktighet och ängslighet som motverkar professionernas lärande och utvecklandet av goda exempel och metoder över tid. All forskning visar dessutom att färre mått och mål bidrar till effektivare och mer innovativ verksamhet.

”Det finns helt enkelt inget utrymme för tillit i systemet.”

Det finns helt enkelt inget utrymme för tillit i systemet. Och professionsexpertisen och verksamhetskompetensen kommer allt längre ifrån beslut och prioriteringar. Det saknas ofta verksamhetskompetens i ledningar. Det finns chefskarriärer att göra helt frikopplade från verksamheterna. Det finns en helt administrativ logik, där policys, planer, visionsarbeten, certifieringar, processkartläggningar och liknande ersätter kunskap om själva verksamheten. Lojalitet med ledning och karriärshänsyn tar lätt överhanden. Organisationsminnet är kort eller obefintligt.

En situation där både styrning och uppföljning av offentlig sektor görs utifrån en position utan förståelse för verksamhetens egenart och komplexitet har beskrivits leda till en ”fördumning” och/eller ”infantilisering” av sektorn. Professionerna försvagas och får mindre inflytande. Alla kan uttala sig med samma visshet. Respekt och ödmjukhet inför sakkunskap och erfarenhet minskar i betydelse. Kritiken från verksamheten och dess professioner hålls borta genom en växande administration, vilken fungerar som en krockkudde mellan professionerna och ledning/beslutsfattare. Frustrationen växer. ”Sanningens ögonblick”, där värde och kvalitet uppstår, hamnar allt längre ifrån mötet mellan medarbetare och allmänhet.

I en situation där en allmänhet som nyttjar den offentligfinansierade verksamheten och gör det i allt större utsträckning på ett kundliknande sätt, utifrån den enskilda individens behov, så har rättighetsperspektivet blivit allt starkare. NPM-reformerna grundar sig i misstro och förstärker en misstro. En misstro som tillsammans med ett alltmer framträdande fokus på den enskildes rättigheter har fått betydande konsekvenser. Det pratas alltmer om en juridifiering, som innebär att en styrning av offentlig sektor rört sig bort från politikens område, vilket samhälle som vi tillsammans vill skapa och bidra till, mot att juridiken blir alltmer detaljstyrande. Detta bidrar till att jämlikhet, det mellanmänskliga mötet och empati blir allt mindre framträdande. Forskaren Leila Brännström uttrycker det väl då hon säger:

”Ett kännetecken för juridiken är att det är en i huvudsak bakåtblickande verksamhet i den meningen att juridiska argument och beslut måste förankras i tidigare auktoritativa beslut. Juridisk argumentation handlar i mångt och mycket om att utsträcka det normativa innehållet i tidigare fattade beslut till nya omständigheter. Det rör sig således inte primärt om vad som vore önskvärt, rättvist eller lämpligt utan om vad som redan är bestämt.”

Leila Brännström fortsätter och menar, att när juridiken ”avlägsnas från de sociala handlingar som skapar, upprätthåller och förändrar den, ter den sig som en av oss oberoende kraft som ligger bakom allehanda skeenden och vars utveckling bestäms genom olika typer av nödvändigheter snarare än av handlingar och beslut”. Så är det givetvis inte. Då rättighetsperspektivet växer sig starkare på individnivå så är det den kapable, kompetente, kunnige och resursstarke som bäst för fram sina rättigheter och gör sin röst hörd. I en tid av kundval, kundnöjdhet och kunddialoger bör detta beaktas. Det som gör det så lockande för olika aktörer att framställa sina krav som en rättighet är, att rättighetsspråket underförstått bär på ett anspråk att vara utslagsgivande i förhållande till konkurrerande behov, intressen och målsättningar. Användningen av rättighetsspråket signalerar att något är obestridligt, står över gängse politiska konfliktlinjer och följer av ett moraliskt imperativ. Det är detta som gör att rättsfilosofen Ronald Dworkin kallar rättigheter för ”trumfkort”.

Kritiken mot NPM är tilltagande och i sitt slutbetänkande kritiserade den av regeringen tillsatta tillitsdelegationen ”övertron på NPM” inom kommunal styrning, och föreslog nya modeller för styrning i välfärdssektorn där medarbetares kompetens och erfarenhet ska tas tillvara bättre. Det uttalade syftet med delegationens arbete var att hitta en styrning bortom NPM. I delegationens många rapporter redovisas forskning som på många och övertygande sätt belyser varför en förändring är nödvändig, men det blir också tydligt att vägen dit är lång och svår. Om utvecklingen ska vändas är det viktigt att ge välfärdens verksamhetsnära professioner en tydlig röst. Därför behövs en uttryckligt systemkritisk blick och ett sinne öppet för att göra omfattande och genomgripande förändringar. Och fram till dess så måste tjänstepersonen fortsätta orientera sig i en svår terräng. Då är det inte hjälpsamt att med generaliserande ordalag beskriva dessa verksamhetsnära tjänstepersoner som dagligen fattar de svåra besluten bland alla mål-, styr- och värdekonflikter som aktivister som driver egenintressen.

Mycket hjälpsammare är förvaltningsforskare Louise Bringselius beskrivning av tjänstepersonen som en med särskilt omdöme, en särskild integritet och en särskild förmåga att se helheten där många andra kan förlora sig i detaljerna. ”En person som inte bara kan bläddra i lagboken, utan också förmår tolka lagar och översätta dem till en fungerande praktik i en värld full av målkonflikter – och en person som inte tvekar att slå larm vid missförhållanden.” Eller juristen Johan Hirschfeldts beskrivning av bibliotekarien som i verksamheten förmedlar kunskap om demokratins kärnvärden och gör det ”under lagarna” och hur svårt detta uppdrag är. ”Där måste motstående värden och intressen kunna hanteras och avvägas. Detta fordrar en myckenhet av professionellt kunnande, erfarenhet och gott omdöme. Bibliotekariernas profession ger dem denna roll. Just på detta sätt ska de verka till demokratins försvar.”

Litteratur

Ahlbäck Öberg, Shirin & Widmalm, Sten (2016). Att göra rätt – även när ingen ser på. Statsvetenskaplig tidskrift. 2016:1. Tillgänglig på http://uu.diva-portal.org/smash/record.jsf?pid=diva2%3A912430&dswid=-2639 (2020-03-02)

Brännström, Leila (2009). Förrättsligande: en studie av rättens risker och möjligheter med fokus på patientens ställning. Diss. Lund: Lunds universitet.

Hall, Patrik (2012). Managementbyråkrati: organisationspolitisk makt i svensk offentlig förvaltning. Malmö: Liber.

Hirschfeldt, Johan (2017). Biblioteken – en femte funktion i den demokratiska rättsstaten. I Den femte statsmakten: Bibliotekens roll för demokrati, utbildning, tillgänglighet och digitalisering. Stockholm: KB, Nationell biblioteksstrategi. Tillgänglig på https://www.kb.se/dokument/Samverkan/Nationella%20Strategins%20omv%C3%A4rldsrapport/Den_femte_statsmakten_WEBB%20kap%205.pdf (2020-03-02)

Hood, Christopher & Dixon, Ruth (2015). A government that worked better and cost less?: evaluating three decades of reform and change in UK central government. New York: Oxford Univ. Press.

Hood, Christopher (1991). A public management for all seasons? Tillgänglig på http://newdoc.nccu.edu.tw/teasyllabus/110041265941/Hood%20NPM%201991.pdf (2010-02-03).

Lindgren, Lena (2006). Utvärderingsmonstret: kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn. Lund: Studentlitteratur.

Mintzberg, Henry (2017). Managing the myths of health care: bridging the separations between care, cure, control , and community. Oakland, CA: Berrett-Koehler.

Ny styrning i välfärden efter New Public Management – Låt proffsen vara proffs (2014). Socialdemokraterna. Tillgänglig på https://docplayer.se/405903-Ny-styrning-i-valfarden-efter-new-public-management-lat-proffsen-vara-proffs.html (2020-03-02)

Pettersson, Olof & Hirschfeldt, Johan (2017). De svenska värderingarna finns i vår regeringsform. DN 2017-12-19. Tillgänglig på https://www.dn.se/debatt/de-svenska-varderingarna-finns-i-var-regeringsform/ (2020-03-02)

Power, Michael (1999). The audit society: rituals of verifikation. Oxford: Oxford Univ. Press.

Styra och leda med tillit: forskning och praktik (2018). Red. Louise Bringselius. Forskningsantologi från Tillitsdelegationen. SOU 2018:38. Tillgänglig på https://www.regeringen.se/49d62e/contentassets/0aa3c27a6cee4f78830cd1f56844b087/styra-och-leda-med-tillit.-forskning-och-praktik-sou-201838.pdf (2020-03-02)

Sundeen, Johan & Blomgren, Roger (2019). Kulturlivets tillrättaläggare. Axess 2019:7, s. 22-27. Tillgänglig på https://www.axess.se/magasin/default.aspx?article=4260#.Xl4NtKhKjcs (2020-03-02)